As cidades seguem se expandindo, mas nem sempre de forma coerente com suas próprias estruturas. Enquanto novas áreas são ocupadas nas periferias, as regiões centrais, historicamente dotadas de infraestrutura, serviços e acesso, enfrentam um esvaziamento progressivo. Esse contraste revela a tensão urbana cada vez mais evidente: por que espaços preparados para concentrar vida e atividade acabam subutilizados, enquanto a população é deslocada para cada vez mais longe?
Nos últimos anos, algumas cidades têm buscado reverter esse movimento por meio de mudanças nas regras de uso do solo e no zoneamento urbano. Em Belo Horizonte, por exemplo, o debate sobre o novo plano diretor aponta para uma tentativa de destravar a produção de moradia, especialmente a habitação popular, ao revisar regras que, hoje, limitam novos loteamentos e encarecem o acesso à cidade. A expectativa é que ajustes nessas regras ampliem a oferta e tornem mais viável a produção habitacional para faixas de renda mais baixas.
Essas iniciativas indicam uma mudança no direcionamento das políticas urbanas e reforçam o papel do planejamento na reorganização das cidades. A reocupação de áreas centrais, nesse contexto, passa a ser discutida como parte de um conjunto mais amplo de estratégias voltadas à ampliação do acesso à moradia e ao melhor aproveitamento da infraestrutura existente.
O que é o uso do solo e por que ele importa
O uso do solo é, em termos simples, a forma como o território urbano é organizado e destinado a diferentes funções, como moradia, comércio, serviços ou indústria. Essa organização não é aleatória, já que reflete decisões políticas, econômicas e sociais que se materializam no espaço urbano. O texto “Uso e Ocupação do Solo Urbano”, publicado pela Assembleia Legislativa de Minas Gerais, destaca que essas definições estão diretamente ligadas à distribuição de infraestrutura, mobilidade e acesso a serviços nas cidades.
Na prática, essas regras são estruturadas por instrumentos como planos diretores e leis de zoneamento, que formam a base do planejamento urbano contemporâneo. Essa lógica é amplamente discutida por autores do urbanismo brasileiro, como Flávio Villaça, que em obras como Espaço intra-urbano no Brasil analisa como a regulação do território influencia a organização social das cidades e a distribuição das atividades urbanas. Na mesma linha, o livro Gestão do uso do solo e disfunções do crescimento urbano, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), mostra como a forma de ocupação do território está diretamente ligada aos processos de expansão urbana e às políticas públicas que orientam esse crescimento.
Mais do que um tema técnico, o uso do solo tem impacto direto na vida cotidiana. Quando essas diretrizes não são bem estruturadas, a ocupação urbana tende a se expandir de forma desordenada, pressionando a infraestrutura e ampliando as distâncias entre moradia, trabalho e serviços. Por outro lado, quando há planejamento, o território passa a funcionar de forma mais integrada, favorecendo o acesso à cidade e o uso mais eficiente dos recursos urbanos.
As regras que moldam a cidade e seus efeitos
Se o uso do solo define como o território é organizado, são as leis urbanas que estabelecem as regras desse processo. Instrumentos como planos diretores, leis de zoneamento e normas de parcelamento do solo determinam o que pode ser construído, em que intensidade e para quais usos. No Brasil, esse arcabouço é orientado por marcos legais como o Estatuto da Cidade, que estabelece diretrizes para o desenvolvimento urbano e para a função social da cidade.
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Essas regras têm impacto direto sobre quem consegue acessar determinadas áreas. Em um artigo de Roberto Rocha C. Pires, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), desde 2009, aponta que a forma como o solo urbano é regulado, contribuiu historicamente para a segregação socioespacial nas cidades brasileiras. No livro “Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsídios para uma agenda de pesquisa e formulação de políticas públicas”, por exemplo, o instituto mostra como o acesso à infraestrutura e aos serviços urbanos se distribui de maneira desigual no território.
Essa dinâmica também aparece nos dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticab (IBGE). Segundo a pesquisa “Características Urbanísticas do Entorno dos Domicílios” (Censo 2022), moradores de áreas periféricas têm menor acesso a infraestrutura urbana, como calçadas adequadas, iluminação pública e drenagem, em comparação às regiões mais centrais. Esse tipo de desigualdade territorial se reflete também na mobilidade, já que populações de menor renda tendem a enfrentar deslocamentos mais longos e mais custosos no dia a dia.
Esse modelo de ocupação tem efeitos concretos no cotidiano. O aumento das distâncias entre moradia e trabalho, a dependência de longos deslocamentos e o acesso desigual à infraestrutura impactam diretamente a qualidade de vida da população. Mais tempo no transporte significa menos tempo para convivência, lazer e descanso. Ao mesmo tempo, a dificuldade de acesso a serviços básicos e oportunidades reforça um ciclo de desigualdade que vai além do espaço físico, afetando bem-estar, saúde e as possibilidades de desenvolvimento ao longo da vida.
O abandono dos centros urbanos: um processo multifatorial
O esvaziamento das áreas centrais não acontece de forma repentina, nem pode ser explicado por um único fator. Trata-se de um processo gradual, resultado da combinação entre transformações econômicas, dinâmicas do mercado e decisões de planejamento urbano ao longo do tempo.
A partir da segunda metade do século XX, muitas cidades passaram por mudanças no perfil de uso de suas regiões centrais. Áreas antes predominantemente residenciais foram se consolidando como polos comerciais e financeiros, enquanto a moradia foi sendo deslocada para outras regiões. Esse movimento, associado ao aumento do custo dos imóveis e à busca por novas áreas de expansão urbana, contribuiu para a redução do número de moradores nos centros.
Ao mesmo tempo, levantamentos da Fundação João Pinheiro sobre déficit habitacional mostram que, embora haja imóveis vazios em áreas centrais, grande parte da demanda por moradia se concentra em faixas de renda que não conseguem acessar esses espaços.
Esse descompasso entre oferta e acesso ajuda a explicar por que centros urbanos podem apresentar imóveis desocupados e déficit habitacional. O resultado é um ciclo em que áreas centrais perdem vitalidade residencial, enquanto a expansão urbana continua avançando para regiões mais distantes, reforçando padrões de ocupação que impactam toda a dinâmica da cidade.
Caminhos possíveis para ampliar o acesso à cidade
Diante desse cenário, diferentes cidades têm buscado alternativas para reativar áreas centrais e, ao mesmo tempo, ampliar o acesso à moradia. Entre as estratégias mais recorrentes estão o incentivo ao uso misto, combinando habitação, comércio e serviços, a adaptação de edifícios existentes por meio de retrofit e a criação de instrumentos urbanísticos que estimulem a ocupação de imóveis ociosos.
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São Paulo
Em São Paulo, esse movimento tem ganhado escala e estrutura mais robusta nos últimos anos, com foco explícito na habitação de interesse social. A prefeitura tem operado programas como o Requalifica Centro e a Subvenção Econômica, que combinam incentivos fiscais, subsídios diretos e linhas de financiamento para viabilizar a transformação de prédios antigos em moradias.
Um dos principais diferenciais desses programas é o volume de investimento e a destinação dos recursos. Um pacote de cerca de R$ 1 bilhão em incentivos prevê que 60% dos recursos sejam obrigatoriamente direcionados à habitação social, voltada a famílias de baixa renda (até seis salários mínimos). Além disso, editais recentes destinaram aportes específicos, como um chamamento com R$ 200 milhões, para subsidiar até 25% do custo das obras de retrofit, com prioridade para moradias acessíveis.
Esses incentivos já começam a se materializar em projetos. Programas municipais apoiam dezenas de empreendimentos no centro, incluindo iniciativas de retrofit e construção de novas unidades habitacionais. Um exemplo é o programa Pode Entrar, que já reúne mais de 30 projetos no centro da cidade, muitos deles voltados à produção de habitação de interesse social em edifícios antes subutilizados.
Belo Horizonte
Em Belo Horizonte, esse movimento vem sendo estruturado de forma cada vez mais clara, com forte presença de incentivos públicos e foco na produção de moradia — incluindo habitação de interesse social. Um dos principais instrumentos em discussão é a chamada Operação Urbana Simplificada (OUS), voltada à regeneração da região central e de bairros do entorno.
A proposta combina mudanças urbanísticas com incentivos econômicos para destravar investimentos e estimular a ocupação residencial. Entre as medidas previstas estão isenções de impostos, como IPTU e ITBI, flexibilização de regras de construção e incentivos diretos ao retrofit de imóveis antigos, inclusive para projetos de moradia social . A lógica é reduzir o custo de viabilização dos empreendimentos em áreas centrais, onde o preço da terra costuma ser mais elevado.
Além disso, há um direcionamento explícito para ampliar a oferta de habitação. O projeto prevê o estímulo à construção e adaptação de imóveis voltados à moradia de interesse social, aproximando essas unidades de regiões com alta concentração de empregos e serviços . Em alguns casos, os incentivos incluem benefícios prolongados, como isenção de IPTU também para unidades destinadas à locação social ou habitação popular .
As projeções indicam um impacto relevante. Propostas em tramitação apontam potencial para criação de até 17 mil novas moradias na região central, com o objetivo de reverter o esvaziamento populacional e reativar a dinâmica urbana do centro . Ao mesmo tempo, a estratégia busca aproveitar uma infraestrutura já consolidada, evitando a expansão urbana para áreas mais distantes.
Recife
Em Recife, a reocupação do centro tem sido conduzida por um conjunto articulado de políticas públicas que combinam incentivos fiscais, financiamento e parcerias também com foco em moradias de interesse social. O principal eixo dessas iniciativas é o programa Recentro, que reúne ações de requalificação urbana, estímulo ao retrofit e incentivo direto à ocupação residencial na área central.
Um dos exemplos mais estruturados é a Parceria Público-Privada(PPP) Morar no Centro, que prevê a criação de mais de mil unidades habitacionais em bairros centrais, como São José, Santo Antônio e Boa Vista, combinando retrofit e novas construções. O projeto envolve investimento superior a R$ 213 milhões ao longo de 25 anos e inclui tanto habitação de interesse social, quanto moradia para o mercado popular. Parte dessas unidades será destinada à locação social, atendendo públicos com renda de até 3,5 salários mínimos.
Além da PPP, a cidade vem estruturando um pacote amplo de incentivos para viabilizar esses projetos. A Lei do Recentro prevê isenções fiscais, como IPTU, ITBI e ISS, 0e até remissão de dívidas tributárias para proprietários que recuperem imóveis no centro, reduzindo o custo de viabilização dos empreendimentos. Há também mecanismos urbanísticos que permitem gerar potencial construtivo adicional em outras áreas da cidade a partir de projetos de retrofit no centro, criando um modelo de incentivo cruzado.
No campo financeiro, a prefeitura articulou linhas específicas de crédito com instituições como a Caixa Econômica Federal, voltadas ao retrofit residencial, com condições facilitadas e recursos vinculados a programas habitacionais como o Minha Casa Minha Vida. Paralelamente, o programa estadual Morar Bem também atua com subsídios diretos, como apoio à entrada para famílias de baixa renda, ampliando o acesso à moradia.
Reocupar o centro é, antes de tudo, repensar a cidade
O debate sobre o uso do solo e a reocupação das áreas centrais revela que o desafio urbano vai além da reorganização do espaço. Ele envolve escolhas sobre como distribuir infraestrutura, oportunidades e acesso à moradia dentro das cidades. Ao longo do tempo, essas decisões contribuíram para um modelo de ocupação que afastou parte da população dos centros e que hoje começa a ser reavaliado.
As experiências recentes mostram que há caminhos possíveis. A combinação entre ajustes regulatórios, incentivos econômicos e políticas voltadas à habitação de interesse social indica uma tentativa de reequilibrar esse modelo, aproximando moradia, trabalho e serviços. Mais do que revitalizar áreas específicas, trata-se de repensar a forma como a cidade funciona e para quem ela é estruturada.
Nesse contexto, o centro volta a assumir um papel estratégico. Reocupar essas áreas não significa apenas trazer novos empreendimentos, mas ampliar o acesso à cidade e melhorar a qualidade de vida de quem a vive diariamente. O desafio, agora, está em garantir que esse movimento se consolide de forma sustentável e inclusiva, acompanhando as transformações urbanas sem perder de vista o papel social da cidade.
